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调整关键变量增强基本养老保险制度可持续性

2019-07-11 09:46:43 分类:养老险    

  在人口老龄化程度日益加深的背景下,新中国成立初期制定的退休年龄政策和当前经济社会发展已经不相适应,有必要予以调整,以便降低制度内抚养比、缓解基金收支压力。为避免对社会经济造成重大冲击,延迟退休年龄宜采取“小步渐进、女先男后”的策略,辅之以激励式弹性退休政策。

  李志明

  当前,基本养老保险制度全面深化改革已经进入攻坚期、深水区,正处在最困难、最敏感的历史时期。一方面,各项基本养老金待遇水平持续提高,全社会对于基本养老保险制度改革的预期很高,任何改革措施的出台都备受关注。在这样的社会预期与政策环境下,基本养老保险制度改革的难度只会越来越大,以往能够开展、好开展的改革,到现在都变得更加困难。另一方面,随着近年来基金支出增长速度持续快于基金征缴收入增长速度,基本养老保险基金收支平衡的压力越来越大、各级财政补贴金额持续增长,再加上缴费激励机制以及正常待遇调整机制的缺位,更是进一步加剧了基本养老保险制度收入能力下降与支出义务上升之间的矛盾,诸如基础养老金计发办法、法定退休年龄等关键制度参数和变量也到了该调整乃至必须调整的时候了。

   改革基础养老金计发办法和延长最低缴费年限要求

  目前,除了城乡居民基本养老保险实行定额基础养老金机制外,城镇职工基本养老险和机关事业单位工作人员养老保险的基础养老金部分都有专门的计发办法。具体的计算公式为:基础养老金=(退休时当地上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资)÷2×缴费年限×1%。该计发办法在通过计算在岗职工月平均工资嵌入了收入再分配机制以体现社会互助共济的同时,其实也通过计算本人指数化月平均缴费工资和缴费年限建立了鼓励多缴多得、长缴多得的缴费激励机制。个人各年度缴费工资越高、缴费年限越长,基础养老金数额也就越高。但是,现实生活中,该计发办法过于复杂,使得缴费与待遇之间的正相关关系不太紧密,并且由于领取基础养老金的最低缴费年限要求过短(15年)以及2005?2015年间持续11年、每年10%的暂时性基本养老金增长机制对缴费激励效应形成了负向的消解作用,现行基础养老金计发办法的缴费激励机制实际上是无效的。具体的表现就是实践中存在大量的提前退休以及中途断保现象。

  为强化缴费激励机制、增强整个制度的可持续性,我国基础养老金计发办法亟待改革调整。在这方面,德国养老金计发办法能够提供有益借鉴。在德国,法定强制养老保险的计发办法是:养老金=∑(收入分值×领取养老金时间调节因子)×单位养老金现值×养老金种类调节因子。其中,收入分值=个人年工资报酬/当年社会平均工资;领取养老金时间调节因子根据被保险人领取养老金时间相比法定退休年龄的先后来调整 (相比法定退休年龄每提前1个月领取,养老金减少0.3%,每延迟1个月领取,养老金增加0.5%);单位养老金现值为每1个个人收入分值在计发养老金当年对应的价值;养老金种类调节因子则根据老年、遗属、残疾等不同领取年金情形,分别执行不同的调整机制。在德国养老金计发办法中,很好地嵌入了缴费激励机制和待遇调整机制:个人年工资报酬越高、缴费年限越长、领取养老金时间越迟,所能领取的养老金数额就越高;单位养老金现值可以根据经济社会发展形势以及养老保险收支情况来进行调整,相应地养老金待遇也就随之调整。

  我国应当借鉴甚至直接借用德国养老金计发办法来改革完善基础养老金计发办法,增强养老保险缴费激励性,引导被保险人长期持续缴费。与此同时,还应在改革基础养老金计发办法的基础上配套地适当延长基本养老保险最低缴费年限要求。近期,在未延迟法定退休年龄的情况下,我国可以考虑将基本养老保险最低缴费年限由现在的15年延长到25年;未来,可以配合延迟法定退休年龄将最低缴费年限确定在30年以上。如法国、德国、英国等发达国家法定养老保险制度要求的最低缴费年限一般都设定在30?40年。

    小步渐进延迟法定退休年龄

  我国的法定退休年龄是在1953年通过《劳动保险条例》作出的规定,1978年国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》再次作出明确:一是男女有区别分龄退休。男干部和男工人的法定退休统一为60周岁;而女工人的法定退休年龄为50周岁,女干部的法定退休年龄为55周岁,自2015年3月1日起部分女性群体(党政机关、人民团体和事业单位中的正、副处级女干部、具有高级职称的女性专业技术人员)年满60周岁。二是在特殊情况下允许提前退休。从事井下、高温、高空、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工的,退休年龄男年满55周岁,女年满45周岁;因病或非因工致残,由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的,退休年龄为男年满50周岁,女年满45周岁。

  新中国成立之初,我国人民总体健康水平不高,人均预期寿命只有40岁左右,当时制定的退休年龄政策是适当的。现如今,我国人民健康水平大大提高,人口预期寿命达到74.8岁(城镇更高),而现在已经享受退休待遇的9000多万名企业退休职工退休时的平均年龄实际只有54岁,明显偏低。这意味着,企业职工退休后的平均余命超过20年。女职工由于平均预期寿命比人口总体平均预期寿命更长,而实际退休年龄比男女职工平均实际退休年龄更低,退休后的平均余命时间更长,需要耗费的养老金资源也就更多。因此,在人口老龄化程度日益加深的背景下,新中国成立初期制定的退休年龄政策和当前经济社会发展已经不相适应,有必要予以调整,以便降低制度内抚养比、缓解基金收支压力。对于延迟法定退休年龄,笔者有三个基本判断。

  一是之所以延迟法定退休年龄,弥补养老金收支缺口确实是个中原因,但绝不是最主要原因。当前,社会上流行着一种观点,认为我国之所以要延迟法定退休年龄,就是为了弥补养老金收支缺口。笔者认为这种观点是不正确至少也是不准确的。延迟退休年龄更多的是人均预期寿命持续延长、受教育年限不断增长、人口结构与劳动力供求关系发生深刻变化以及劳动生产强度下降的背景下,对人的生命周期、劳动力供求与代际负担公平进行合理调整的需要。

  二是退休年龄无法解决人口老龄化冲击下未来养老保险基金收不抵支的危机,但是却能够在一定程度上延缓危机出现的时间。根据中国人民大学人口专家测算,延迟退休可大幅提高养老金支付能力。按照2007年至2012年期间的数据,参保人每延迟1年退休我国可增加缴费230亿元、减少养老金支出490亿元,一增一减相当于多收入720亿元。如果推迟5年退休就能增加3600亿元,按照2011年全国平均水平计算,足够支付2000万人一年的养老金。

  三是为避免对社会经济造成重大冲击,延迟退休年龄宜采取“小步渐进、女先男后”的策略,辅之以激励式弹性退休政策。具体来说,就是坚持每年只延迟几个月,经过相当长一个时期逐步达到目标年龄;不是对所有社会群体同时实行延迟退休,而是先从退休年龄相对偏低的女职工开始逐步实施。在此基础上,允许职工基于个体情况申请在法定退休年龄前后的一定范围内(例如至多提前2年、至多延迟5年)弹性退休。但是,应当借鉴德国养老金计发办法的经验,每提前1个月退休都要扣减一定比例的基础养老金,而每延迟1个月退休则可多领取一定比例的基础养老金。

  (作者单位:国家行政学院社会和文化教研部)

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